A propósito de la ciudadanía en Cuba

                           MARTHA PRIETO VALDÉS,  LISSETTE  PÉREZ HERNÁNDEZ,  GISSELLE SARRACINO RIVERO


 

En Cuba, la normativa vigente para la regulación de la ciudadanía tiene como texto fundamental la Constitución de 1976, el Decreto 358 de 1944, así como la práctica jurídica desarrollada en estos años.

Con el objetivo de dar cumplimiento al mandato constitucional y adecuar la legislación complementaria conforme a la práctica desarrollada, desde hace un tiempo las comisiones parlamentarias implicadas han elaborado un proyecto de ley, cuyo debate ha motivado estas refle­xiones.

La ciudadanía, como categoría jurídico-política, tiene una estrecha relación con los elementos esenciales del Estado, poder público, territorio, población; de ahí su vínculo indisoluble. La ciudadanía es límite a la población, consecuen­cia de la formación de los Estados nacionales y expresión del ejercicio del poder del Estado, como manifestación de su voluntad soberana.

El término usado por primera vez en la época romana clásica para determinar la tenencia de derechos en los marcos de la civita, como condición y reconocimiento para aquellos individuos que residían dentro de la Roma cuádrata. Con posterioridad, este término que antes distinguía entre romanos y residentes fuera de ella, individuos a los cuales se les aplicaba el Derecho Romano y a los extranjeros que respondían al Derecho de Gentes; con la promulgación de la Constitución de Caracalla del año 212 (d.n.e.), se extiende su aplicación a todos los habitantes del Imperio, propiciando así el disfrute de los derechos que se derivan de tal condición.

La ciudadanía se consideraba requisi­to para ser sujeto de derecho. La calidad de ciudadano comportaba derechos pú­blicos o políticos: votar las leyes, elegir los magistrados (ius suffragií), y elegibilidad (ius connubium), y celebrar actos efizcamente (commercium). Otorgaba también el derecho a comparecer en juicio o para defender derechos y utilizar las fórmulas procesales concedidas por ley (legis actionis).

Con posterioridad a la caída del imperio romano, el término deja de usarse y, en su lugar, y, como resultante de la relación de dependencia personal del individuo con el monarca, se sustituye por la denominación de subdito.

El concepto jurídico se retomó, como expresión de las principales reindivicaciones jurídicas de la burguesía en su ascenso al poder, muy vinculado con sus postulados esenciales: libertad, igualdad y fraternidad. Aquí el término tiene un carácter político porque el hecho de ser ciudadano propicia la participación en las estructuras políticas recién creadas.

Ejemplo de ello lo encontramos en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, producto de la revolución burguesa francesa. Aquí, hombre, es sinónimo de persona humana, para disfrutar derechos, en especial los de propiedad; y, ciudadano, es el apto para acceder a los cargos públicos. Pero no todos los hombres podían ser ciudadanos, sólo aquellos que, conforme a censos económicos, poseían el patrimonio requerido.

El debate sobre la ciudadanía es constantemente retomado por los estudiosos del Derecho, toda vez que esta institución determina la situación jurídica del individuo con respecto al Estado, es decir, el conjunto de derechos y deberes recíprocos.

En la doctrina y en la legislación se aborda la institución como derecho político o como derecho civil. Para España, por ejemplo, la ciudadanía es objeto de regulación del Código Civil, y así estuvo regulado en Cuba durante la vigencia del Código Civil de 1888, hijo de los códigos civiles napoleónico y español, desde finales del siglo XIX hasta la Constitución cubana de 1976. En Iberoamérica, su tratamiento es diferente. Se le considera un derecho político, es decir, un derecho básico que posibilita el ejercicio de derechos de participación en la vida política, esenciales para la existencia democrática de una nación.

En nuestra concepción, la ciudadanía es el vínculo político jurídico del individuo con el Estado, condición o relación básica de la que se deriva el disfrute de los derechos que el Estado se ve llamado a garantizar y el cumplimiento de los deberes ciudadanos. Su adquisición de origen está vinculada con el nacimiento y no depende del arribo de la persona a la mayoría de edad.

No la concebimos como un derecho civil, teniendo en consideración que los derechos de este tipo son inherentes a la persona y no a la calidad de ciudadano de las mismas. Los derechos civiles, reconocidos a los cubanos, son equiparables para los extranjeros. Tampoco entendemos que sea un derecho político; el disfrute de tal condición propicia el ejercicio de derechos civiles, políticos, socioeconómicos y culturales.

En la doctrina y en la práctica jurídica de los Estados también se ha utilizado indistintamente los términos de ciudadanía y nacionalidad, como en el caso de la legislación peruana y la brasileña vigentes.

Legislaciones vigentes como la chilena, la mexicana, la española y la costarricense, por sólo citar algunos ejemplos, consideran la nacionalidad como un prerrequisito para el disfrute de la ciudadanía. La nacionalidad, siguiendo estos textos constitucionales, es proporcionada por el nacimiento a partir de la aplicación de los principios del ius solí y el ius sanguinii, y comporta el ejercicio de los derechos inherentes a la persona,  así como los de carácter socioeconómicos y culturales, mientras la ciudadanía conforma los derechos políticos.

En nuestro criterio, ciudadanía y nacionalidad, son dos términos con acepciones diferentes. La nacionalidad es el vínculo sociosicológico del individuo con su grupo nacional y con su nación, el cual por desarrrollarse en ese medio y con esas condiciones, le permite tener idiosincrasia, cultura y valores similares a los de la comunidad donde se desarrolla. No se pierde, no se renuncia y no comporta, en el caso de la legisla­ción cubana, el ejercicio de derechos y deberes y, por lo tanto, tampoco produce efectos jurídicos.

La nacionalidad cubana surgió durante las luchas por la independencia de España, donde participaron a la par personas libres y aquellas que, antes de unirse en la guerra, eran esclavas, en una causa común. No existía el Estado cubano como formación política independiente, por lo tanto, tampoco la condición de ciudadano.

Contrario a este entendimiento, en la mayoría de los países de nuestra América, la nacionalidad es un producto posterior a la formación del Estado independiente.

La historia constitucional cubana refleja como, desde las Constituciones de la República de Cuba en Armas, es empleado el término ciudadanía. En ocasiones, como en la primera de nuestras constituciones, la de Guaímaro de 1869, la ciudadanía es una condición para participar en la vida política: para considerarse soldado en el Ejército Libertador, para ser miembro de la Cámara de Representantes, para acusar ante la Cámara al Presidente de la República, al General en Jefe y a los propios miembros de la Cámara. El término en cuestión era una forma de distinguir al cubano del espa­ñol. En igual sentido que el anterior, la Constitución de Jimaguayú de 1897, establece que todos los cubanos están obligados a servir la Revolución con su persona e intereses, según sus aptitudes.

A partir de entonces y hasta la reforma constitucional de 1992, se aprecia una confusión terminológica; no hay una regulación diferenciada entre nacionalidad y ciudadanía. En la Constitución de la Yaya de 1897, dentro del Título del Territorio y la Ciudadanía, se consigna quienes se consideran cubanos. El texto de la Constitución de 1901, vigente desde la proclamación de la república independiente en 1902, al referirse a las formas de adquisición de la condición de cubano, utiliza los términos ciudadanía y nacionalidad de manera indiferenciada. En la Constitución que le sucedió, promulgada en 1940, bajo el Título De la Nacionalidad, se regulan los derechos y deberes que comporta la ciudadanía,  así como las formas de adquisición, pérdida y recuperación de tal institución. De igual forma es refrendada en Ley Fundamental de 1959.

Por su parte, la actual Constitución, la de 1976, si bien regula directa y únicamente la ciudadanía, en una ocasión utilizó el término nacionalidad como sustitutivo de ciudadanía (Artículo 29, Inciso ch.). Esta insuficiencia desaparece del texto con la reforma constitucional de 1992, momento, a partir del cual, es la ciudadanía la institución jurídica, sin confu­sión terminológica, la que define al indi­viduo como portador de derechos y deberes, en vínculo directo con el Estado.

De conformidad con la regulación constitucional cubana, la ciudadanía se adquiere, se pierde y puede recuperarse.

En la doctrina jurídica se entiende por adquisición el hecho jurídico por medio del cual el individuo residente en un territorio determinado mantiene vínculos jurídicos con el Estado. La adquisición puede ser originaria y derivativa.

Es originaria la adquisición que tiene como fundamento y hecho jurídico el nacimiento del individuo, ya sea por aplicación, en su determinación del principio dei ius solí, teniendo como base el elemento territorial, o por el principio dei ius sanguinii que se fundamenta en los vínculos consanguíneos o, lo que lo mismo, la ciudadanía de uno o ambos padres.

De acuerdo con la normativa cubana, la ciudadanía por nacimiento u origen, admite la aplicación de ambos principios con igual fuerza. En tal sentido, pueden considerarse ciudadanos cubanos por nacimiento, los nacidos en el territorio nacional, siempre que no sean hijos de extranjeros al servicio de su gobierno o de organismos internacionales.

Son también cubanos, los nacidos en el extranjero de padre o madre cubanos que se hallen cumpliendo misión oficial, definición que según nuestra opinión, expresa la conjunción de ambos principios, admitiéndose el ius soli por aplicación del principio de la extraterritorialidad del Estado, ya que las sedes diplomáticas pueden considerarse parte del territorio del Estado representado, como territorios ficticios.

Conocemos también, que existe el criterio de que los territorios que ocupan sedes diplomáticas no constituyen una extensión de la territorialidad de ese Estado, en tanto, la soberanía, es, por definición y necesidad, indivisible, condición esencial para la existencia del Estado. Por lo tanto, los Estados se conceden derechos y prerrogativas recíprocas para el normal desarrollo de sus relaciones diplomáticas.

No obstante, en uno y otro caso, la fundamentación jurídica es el ius soli y no otra.

Son reconocidos también cubanos por nacimiento, los nacidos en el extranjero de padre o madre cubanos aún cuando éstos hayan perdido la ciudadanía cubana, siempre que vengan a residir de forma permanente en el territorio nacional y estén inscritos en los registros oficiales como ciudadanos cubanos.

Una nota significativa en el texto constitucional cubano en cuanto a las formas de adquirir la ciudadanía de manera originaria lo es el reconocimiento a aquellos extranjeros que participaron en las luchas de liberación, aún las más recientes, y sus méritos excepcionales los hacen acreedores del reconocimiento de tal condición.

Se entiende por derivativa la adquisición que supone haber tenido vínculos con otro Estado inicialmente; es decir, supone un cambio de ciudadanía. No debe entenderse esta acepción derivativa, que la ciudadanía se haya obtenido de otro individuo, como se entiende por algunos autores respecto a la trasmisión del derecho de propiedad, por cuanto según nuestra concepción, la ciudadanía no es un derecho más, y aún cuando se aceptase como un derecho, los derecho subjetivos no tienen carácter absoluto, ni existencia independiente de su titular.

Por consiguiente, son causas para la adquisición derivativa, conforme a las diversas normativas existentes, el matrimonio, la tutela, la adopción, la residencia e, inclusive, el cambio de un territorio de un Estado a otro.

Conforme a la legislación cubana, bajo la denominación genérica de ciudadanía por naturalización, la forma derivativa por excelencia, es la residencia permanente, según el Decreto 358 de 1944, aún vigente, y ninguna otra.

A partir de lo expuesto, pueden adquirir la ciudadanía cubana quienes residan permanentemente en el territorio nacional, también aquellos que acrediten haber participado contra la tiranía derrocada el 1 de enero de 1959. Asimismo, pueden obtenerla los que hayan sido privados arbitrariamente de su ciudadanía de origen.

La ciudadanía, como condición que vincula al individuo con el Estado, también puede perderse, lo que supone la ruptura de tal vínculo.

La doctrina contempla tres formas de pérdida de la ciudadanía: la expatriación o renuncia; la desnaturalización y la desnacionalización.

La primera de éstas, tiene su fundamento en el Artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, que señala: "Toda persona tiene derecho a una nacionalidad, a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de ella". Nótese que aquí también se usa el término nacionalidad.

Esto se refiere a la posibilidad que tiene el ciudadano a renunciar a su ciudadanía por declaración voluntaria y que puede ser a su vez:

A. Expatriación libre o automática: por simple declaración unilateral del ciudadano, sin requerir autorización del Estado. Tal criterio sigue las legislaciones vigentes en el Reino Unido, Francia, Alemania, Estados Unidos, Chile y México, entre otros. En los casos de Alemania y Francia, por ejemplo, la libertad de renuncia está limitada para los que ocupan cargos oficiales como, funcionarios, jueces, soldados, y para los que aún no hayan pasado el servicio militar obligatorio.

B. Expatriación autorizada: cuando es necesaria la resolución del órgano estatal competente, a solicitud de la parte. Criterio seguido por los antiguos países socialistas de Europa, por Austria, Irlanda, Sri Lanka, Japón, Perú y Cuba, entre otros. La posibilidad de realización de la libre renuncia de la ciudadanía está particularmente relacionada con el problema del mantenimiento del vínculo político-jurídico entre el ciudadano y el Estado. Es necesario considerar que en las bases de las relaciones de ciudadanía se encuentra el interés recíproco entre el Estado y el ciudadano de mantener este vínculo, consecuentemente el vínculo de ciudadanía puede ser real y efectivamen­te sostenido sólo en el caso en que coin­cida la voluntad de ambas partes.

Según nuestra opinión, la libre renuncia, puede ser un derecho, pero como todo derecho, en la búsqueda para que prevalezca el bien general sobre el individual, ésta tiene limitaciones propias, y estas limitaciones son las que impone el orden jurídico nacional. Ni este derecho, ni cualquier otro, conlleva la capacidad ilimitada de hacer o dejar de hacer.

Entendemos útil significar que la ciudadanía, como condición jurídica, es extensión de la soberanía estatal. Su determiación es derecho del Estado y, por tanto, supone deber del ciudadano de actuar en correspondencia con las normas establecidas en protección del orden interior e internacional.

La legislación y la práctica cubanas no admiten la renuncia automática de la ciudadanía. Se requiere de una decisión administrativa, mediante resolución ministerial, que se dicta con carácter discrecional. Es, además, una forma que tiene el Estado de proteger la seguridad nacional.

El automatismo significaría permitir que otro Estado, aquel que otorgara la ciudadanía de forma derivada, sea el que determinara la pérdida de la de origen. Sería permitir que el Estado que estableciera el segundo vínculo determinara que el individuo en cuestión no estuviera relacionado con aquel Estado que le reconoció la ciudadanía por nacimiento. Sería, en fin, lesionar la facultad soberana del Estado en determinar quiénes son sus ciudadanos.

Desnaturalización: Se fundamenta en la concepción de que el lazo de ciudadanía establecido por naturalización es menos sólido y estable que el derivado del nacimiento. Se recoge en la doctrina y en las diferentes legislaciones de, a saber: Argentina, Perú, México, Canadá, Irlan­da, Venezuela y Cuba, entre otros.

Desnacionalización: según esta doctrina, es la privación de la ciudadanía obtenida por nacimiento (ya sea ius solí o ius sanguinii) por causas legalmente establecidas. Se considera una manifestación de la voluntad soberana del Estado.

El vínculo que une al individuo con el Estado no es necesariamente perpetuo. La legislación interna de los Estados puede limitar la libertad de renuncia a la ciudadanía a partir de dos supuestos:

• La renuncia a la ciudadanía para adquirir otra supone un enraizamiento en el país cuya ciudadanía se desea adquirir.

• Aún cuando exista tal enraizamiento el individuo deberá cumplir toda una serie de requisitos establecidos por la legislación del país a cuya ciudadanía desea renunciar.

Ambos supuestos dan fundamento a la práctica que han seguido las autoridades cubanas y que se refleja en el proyecto de ley de ciudadanía que se debate en el parlamento en la actualidad. Es decir, la residencia permanente en el extranjero será la condición indispensable para la aceptación de la renuncia.

Otra de las causas de la pérdida de la ciudadanía es la de privación. Esta supone una decisión unilateral del Estado en sancionar a un ciudadano por causa indignidad, siempre bajo supuestos legalmente establecidos. La constitución cubana de 1976 consigna entre las causas de pérdida la de privación. La reforma constitucional de 1992, modificó este artículo constitucional, variando su redacción aunque no su esencia.

La ciudadanía que se pierde también es recuperable. El texto del actual proyecto de ley de ciudadanía desarrolla esta posibilidad teniendo en cuenta que el individuo tuvo esa condición originariamente.  Además, es práctica internacional reconecer al individuo su derecho a recuperar su ciudadanía original.

Para el Estado también pudiera ser significativo recuperar como ciudadano a un individuo que tuvo esos vínculos. De ahí que los requisitos siendo considerados en este proyecto de ley sean más flexibles que los requeridos para la adquisición de la ciudadanía por naturalización.

Un rasgo distintivo de la regulación cubana en relación con la ciudadanía es que no se admite al ciudadano más que una ciudadanía. En la jurisprudencia cubana no es admisible que un ciudadano, al poseer más de una ciudadanía, tenga obligaciones y deberes para otro Estado o Estados, así como posibilidades de disfrute de derechos con respecto a ellos. Generalmente, por los conflictos legales que ello supone, y las posibilidades que ofrece la doble o múltiple ciudadanía con respecto a la posibilidad de burlar las normas e incumplir obligaciones alegando la ciudadanía de otro Estado, en el cual, además, pudiérase no residir, los Estados limitan la doble o múltiple ciudadanía, o de permitirlo, reconocen la ciudadanía efectiva. Se entiende por ciudadanía efectiva aquella que se ejerce por razón de residencia, cuando se ostenta más de una. Este es precisamente el argumento que se esgrime en Cuba.

Por ejemplo, un menor de edad, hijo de cubano y extranjero, pudiera, a la luz de las leyes que regulan la condición de las ciudadanías de sus padres, tener jurídicamente dos ciudadanías. No tiene el menor que optar, al arribo de su mayoría de edad momento en que adquiere la plenitud de su capacidad jurídica, por una de las dos o a las varias ciudadanías a que pudiera tener derecho, sino que rige también aquí el principio de la ciudadanía efectiva conforme a la residencia permanente o, lo que es lo mismo, el domicilio legal.

Es un principio refrendado internacionalmente que toda persona tiene derecho a la ciudadanía, no obstante, no es extraño encontrar individuos que hayan sido privados de su ciudadanía de origen por causas de indignidad motivos políticos, entre otros, y que no hayan optado por ninguna otra.  Doctrinalmente, a esta situación se le denomina apátrida.

Aún cuando nuestra Carta Magna de 1976, reformada en 1992, no se pronuncia en cuanto a la apatridia, su reconocimiento en la legislación complementaria es frecuente, si bien no refleja un tratamiento exhaustivo. Así, el Código Civil cubano, en su Artículo 11, le reconoce a los extranjeros y personas sin ciudadanía, que sean residentes permanentes en Cuba, los mismos derechos y deberes civiles, que a los ciudadanos cubanos, salvo disposición legal en contrario, sin referirse a los que no residen con carácter permanente en el país. Sin embargo, el Artículo 12.2, del mismo Código Civil, dispone que la capacidad civil de las personas sin ciudadanía que sean residentes en Cuba, se rige por la legislación cubana vigente. Como se observa, en este artículo no se exige el carácter permanente de residencia.

Resulta evidente que la ciudadanía produce efectos en el orden interno. ¿Y en el orden externo?

A pesar de que una parte considerable de los especialistas coinciden en afirmar que la ciudadanía no debe tratarse como materia de Derecho Internacional, debido a su estrecha relación con el territorio y la soberanía del Estado, es indudable la importancia de ésta para la mencionada rama del Derecho. De ello dan fe las numerosas convenciones internacionales en las que aparece refrendada la ciudadanía, ya sea para reconocerla como derecho universal, como es el caso en la Declaración Universal de los Derechos del Niño de 1969 y en la Convención Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos de 1966, como para resolver conflictos que puedan generar su doble o múltiple ostentación o su carencia.

En las condiciones actuales de internacionalización de la vida que se produce a través del intercambio de las ideas, los trabajadores y especialistas científicos, la migración, el desarrollo de los vínculos comerciales, culturales y de muchas otras índoles entre personas de las más diversas procedencias geográficas y étnicas, la elección de la ley aplicable a las relaciones jurídicas, con la presencia de elementos extranjeros, el indivuduo se convierte en una cuestión particularmente aguda. Es por eso, que la ciudadanía aparece como uno de los criterios, o puntos, de conexión determinantes, sobre todo, en materias concernientes al Derecho Personal, como son, la capacidad, estado y condición civil de la persona, las relaciones de familia, las sucesiones deferidas por la ley o por la voluntad del individuo, las disposiciones unilaterales internas o mortis causa, entre otras.

En el sistema cubano de Derecho Internacional Privado, la ciudadanía aparece como el punto de conexión fundamental de las llamadas leyes personales dictadas por el Estado para proteger a sus ciudadanos.

Así, en el Artículo 12.1 del Código Civil cubano (Ley No.59 de 16 de julio de 1987), se establece que la capacidad civil de la persona para ejercer sus derechos y realizar actos jurídicos se rige por la legislación del Estado del cual es ciudadano.

También en el Artículo 15 del mencionado Código, referido a las relaciones sucesorias, se recoge la ciudadanía como criterio de conexión al disponer que la sucesión por causa de muerte se rige por la legislación del Estado del cual era ciudadano el causante en el momento de su fallecimiento, cualesquiera que sea la naturaleza de los bienes y el lugar donde se encuentran.

Por otra parte, la ciudadanía está muy relacionada con la llamada Condición Jurídica del Extranjero, es decir, el conjunto de derechos y deberes que le reconoce la legislación territorial a los extranjeros. El traslado de una persona de un territorio a otro y su eventual vínculo con éste, pueden conducir a la creación, modificación o supresión de la ciudadanía en la forma en que lo determine la legislación local de que se trate y, en consecuencia, puede cambiar también el contenido de sus derechos y obligacio­nes para con el Estado que lo acoge.

Es un principio reconocido intemacionalmente, que es función de cada Estado, en uso de su facultad soberana, determinar qué derechos le concede al extranjero y cuáles reserva exclusivamente al ciudadano.

En Cuba, como en la mayoría de los demás Estados, se observa el sistema de igualdad, el cual equipara al extranjero con el ciudadano en cuanto al goce de los derechos civiles.

El Artículo 34 de nuestra constitución política reconoce a los extranjeros los mismos derechos que a los ciudadanos cubanos en cuanto a:

*la protección de sus personas y bienes;

*el disfrute de los derechos y el cumplimiento de los deberes reconocidos en la constitución, bajo las condiciones y con las limitaciones que la ley fija;

*la obligación de observar la constitución y la ley;

*la obligación de contribuir a los gastos públicos en la forma y cuantía que la ley establece;

*la sumisión a la jurisdicción y resoluciones de los tribunales de justicia y las autoridades de la República.

Otro tema de vinculación notable que nos ocupa es la situación migratoria y su expresión en la legislación cubana. La ciudadanía, el análisis de sus instituciones y la legislación adecuada es materia previa y esencial, sin lugar a dudas, para la adopción de las medidas prácticas y jurídicas sobre la cuestión migratoria, pero ese seria otro análisis.

 

Martha Prieto Valdés se licenció en Derecho de la Universidad de La Habana en 1976. Actualmente es profesora de Teoría del Estado y del Derecho y de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana.

Lissette Pérez Hernández se graduó en 1982 de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana y recibió el Doctorado en la Universidad Estatal de Moscú en 1988. Es profesora de Teoría del Estado y del Derecho y de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana.

Gisselle Sarracino Rivera se licenció en Derecho en 1982 en la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana.  Es profesora de Derecho Internacional Privado y de Derecho Comercial Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana.

Las tres distinguidas profesoras han publicado artículos en revistas especia­lizadas y presentado numerosas ponencias en eventos científicos. Nos complace y honra su primera colaboración en nuestra revista.